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연방제 통일론은 대한민국의 정통성을 부인하는 위헌
1. 정치적·이념적 통일론으로서의 연방제 통일론
한반도라는 지리적 공간에 자리한 정치적 이질 집단이 하나의 민족이라 부르면서 공생한 지 50여 년이 넘었다. 본래 하나의 민족이고 하나였으니 하나로 합쳐야 한다는 당위의 통일론은 이제 이념화되었다. 정치화된 통일론 앞에 법치국가적 민주주의에 기초하는 국민의 통일론은 발붙이기 어렵게 되었다.
정치적·이념적 통일론은 보통 항상 통일 ‘프로그램’을 내놓아 사람들의 마음을 산다. 실재(實在)를 초월한 허구를 ‘계획’이라는 이름으로 포장하여 가상의 꿈을 주기도 했다. 하지만 이는 인위적 조종(操縱)의 결과물이다. 문제는 인위적 조종은 이를 현실화 할 수 있는 능력과 힘을 가진 사람이나 집단에 의해서 가능하다는 점에 있다.
대한민국의 통일의 정책과 결정의 과정도 그러하다. 인위적 조종이나 집단 최면의 수단으로 이용될 가능성은 법치국가적 지향으로서의 ‘국민에 의한’ 제도화된 통일의 과정과 귀결을 숨죽이게 한다. 한반도 통일을 위해서나 대한민국의 헌법적 정체성을 위해서나 불행한 일이 아닐 수 없다.
그 대표적인 경우가 이른바 ‘연방제’ 통일론이다. 이는 법치국가적 통일의 정책이나 결정의 과정이 아니라 정치적·이념적 통일론이다. 연방국가적 통일, 낮은 단계의 연방제 통일 등과 동조 세력들의 인위적 조종물인 이 통일론은 대한민국헌법과 대한민국의 정체성에 반하는 허구에 불과하다.
연방제 통일론이 왜 헌법에 반하는가를 대한민국헌법이 보고 있는 통일의 주체와 과정과 귀결을 보고, 또한 연방제가 무엇인지를 중심으로 언급한다.
2. 대한민국헌법이 상정하는 통일
우리 헌법이 상정하는 통일은 대한민국과 북한의 통일이 아니라 대한민국에 북한(조선민주주의인민공화국)이 통합되는 과정과 귀결을 일컫는다. 그것이 대한민국헌법 제3조와 제4조의 명제다. 통일은 헌법의 명제로되 어떠한 통일이든 다 되는 것이 아니라, 한반도에서 유일 합법정부인 대한민국이 주체가 되어 불법점거단체인 북한을 자유민주주의 이념 및 평화적으로 통합하는 그것이어야 한다.
헌법 제4조는 “대한민국은 통일을 지향하며”라 하여 통일의 주체가 대한민국임을 표명하고, 헌법전문에서는 “대한국민은 … 평화적 통일의 사명에 입각하여” 통일을 한다고 규정한다. 헌법제정의 원천적 권력의 소지자인 “대한국민”이 주도하여 “대한민국”에 북한이 주권적으로 통합되는 것, 군사분계선이북지역인 미수복지역에 대한 대한민국 주권의 잠재적 지배를 현재화(顯在化)하여 하나의 주권국가를 형성하는 것, 한반도의 남과 북에 존재하는 이질적 규범질서를 대한민국의 헌법질서로 통합하는 과정과 귀결이 통일의 헌법적 의미이다.
‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서’라는 헌법 제3조의 영토 조항 역시 북한이 아니라 ‘대한민국’만이 한반도에서 유일합법정부로서 그 주권적 권력은 한반도 전역에 미치지만 분단상태라는 역사적·장소적 한계(그래서 헌법전문은 조국의 평화적 통일을 대한국민의 역사적 사명으로 본다) 때문에 미수복지역인 북위38도선(군사분계선) 이북지역에 대한 현재적(顯在的) 권력의 행사는 제한되고 규범적·잠재적으로만 미칠 뿐인 상태를 제거하여 원상회복코자 하는 것이 통일의 ‘주권적 통합’의 의미다.
통일국가는 국가의 존립조건인 국민, 영토, 주권이 하나로 통합된 국민국가, 영토고권국가, 주권국가로서 주권의 권력적 통합(헌법 제3조, 제4조), 국민의 문화적 통합(헌법 제9조), 영토의 지리적 통합(헌법 제3조)으로 통일이 된 헌법국가이다. 한(韓)민족, 하나의 민족이 하나의 국가로 통합되는 것을 의미하는 것이 아니다. ‘국민’은 ‘민족’이 아니다. 법적으로 달리 취급되는 개념이다. 헌법은 ‘국민국가’를 규정하지 ‘민족국가’를 상정한 것은 아니다. 헌법전문 및 제1조 제2항 등에 근거하는 국민주권주의는 국민공동체에 기초하는 개념이며 ‘대한국민’이 ‘평화통일의 역사적 사명’(헌법전문)을 지는 것이지 ‘한민족’이 그러한 것은 아니다.
결국 헌법 제3조 영토조항과 제4조 통일조항을 전제로 하는 한, 통일은 국민주권주의적 통합이어야 한다(헌법 제1조제2항 참조). 그것은 민주공화국인 대한민국(동조제1항)의 주권에 의한 북한의 통합을 의미한다. 또한 통일은 자유민주적 기본질서(헌법전문, 헌법 제4조, 제8조제4항 등), 복수정당제도(헌법 제8조제1항), 사소유권제도(헌법 제23조제1항) 등을 지향하는 자유민주주의적 통합이어야 한다. 이에 반하는 인민민주주의의 민주집중제, 일당독재, 생산수단국유제 등을 규정한 북한사회주의헌법과 함께 가는 통일은 헌법이 예정한 바가 아니다.
그리하여 결국 통일은 단일공화국적 통합이어야 한다(헌법 제1조제1항). 연방국가적 통일은 인정되지 않는다. 연방국가적 통합은 두 법질서가 공존하면서 하나의 법질서로 제도화하는 것인 데, 헌법 제4조는 국가의 정치적 지배체제를 비교하여 얻어지는 ‘국가형태’의 개념상 자유민주적 기본질서를 지향하는 자유민주주의적 통합을 명시하므로, 인민민주주의적 일당독재와 같은 이질적 법질서를 연방국가의 국가적 형태에 넣어 이를 함께 제도화하지 못한다.
憲裁 1990.4.2, 89헌가113 국가보안법 제7조에 대한 위헌심판 합헌결정[판례집2 49-74] 특히 60-61면에서도 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하는 것은 아니고 또 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것도 아니며 오히려 그에 바탕을 둔 통일인 것이다. 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 위하여 때로는 북한을 정치적 실체로 인정함도 불가피하게 되지만 이는 순수한 동포애의 발휘로서 서로 도와주는 일, 체제문제와 관계없이 협력하는 일에 한하는 것임을 밝히고 있다.
그리하여 대한민국은 국가의 기초를 이루는 사회의 기반구조에 따른 국가의 성격인 ‘국가형식’에서 볼 때 사회의 지배적 생산양식을 사적 소유에 기초하는 ‘자본주의’ 국가이지 북한과 같이 집단적 소유에 기초하는 ‘사회주의’ 국가 내지 공산주의국가 또는 조합국가가 아니다. 그 점에서도 연방국가적 통일은 인정될 수 없다.
그렇다면 연방제란 무엇이기에 연방제 통일은 대한민국의 정통성에 반하는 위헌이라는 것인가.
3. 연방제의 헌법적 의미
보통 대한민국과 같은 ‘단일국가’는 대내외적 독립성 즉 주권성을 지니는 단독의 국가이다. 그래서 각기 주권을 지니는 복수의 구성국가 또는 결합국가를 전제로 하는 ‘연방국가’ 또는 ‘국가연합’과 다르다.
단일국가는 하나의 성문헌법을 지닌 국가이다. 그래서 연방과 구성국가가 각자의 성문헌법을 지니지만 연방의 헌법이 구성국가와 구성원들 전체에 효력을 미치는 연방국가와 다르다. 또한 결합국가는 여전히 각각의 성문헌법을 지닐 뿐 공동의 중앙조직이 독자의 헌법을 가지는 것은 아닌 국가연합과도 다르다. 그리하여 연방국가는 단일헌법 및 양원제 의회를 특징으로 하지만 국가연합은 연합조약, 복수헌법, 연합의회 등을 지닌다.
연방제 통일론에서 말하는 연방국가(Federation)는 복수의 구성국가가 대내외적 주권성을 포기하고 헌법적(주권적)으로 결합한 독립한 주권국가다. 복수의 구성국가가 연방국가에 주권을 이양하는 점에서 처음부터 대내외적 주권을 지니는 하나의 국가인 ‘단일국가’와 다르며, 헌법적·주권적 결합인 점에서 그 각 결합국가가 국제법적(조약의) 권한·책무만 질 뿐 대내외적 독립성과 결정권은 여전히 지니는 국제법(조약)상 국가결합인 ‘국가연합’과 다르다.
즉 연방국가의 주권은 전체국가인 연방국가만 보유하고 연방정부(중앙정부)가 구성국가와 구성원들을 직접 구속하여 권력을 행사한다. 중앙정부는 외교, 군사권을 지니며 구성국가는 대내적 독립성 즉 국가 내 문제의 결정권인 통치권을 행사할 수 있을 뿐이다. 이러한 연방국가는 미국(1778년~1787년까지는 국가연합, 1787년 연방헌법제정 이후는 연방국가), 스위스(1845년~1848년까지는 국가연합, 1848년 연방헌법 이후는 연방국가), 독일(1815년~비스마르크 통일시까지 국가연합, 1871년 이후는 연방국가), 캐나다 등을 들 수 있는 바, 한반도 통일의 과정으로서 또는 결과로서의 연방국가론은 특이한 점이 있다.
통일 논의로서 논의되는 또 하나가 낮은 단계의 연방제인 바 이는 법적으로 보면 국가연합적 통일론이라 할 수 있다.
국가연합(Confederation)은 복수의 주권국가가 각자의 주권을 지니면서 국제법(조약)상 결합한 연합체이다. 국가연합은 대내외적 주권은 결합국가가 여전히 보유하므로 국가평등원칙은 유지하며, 그 결합은 대외적 국무처리를 위하여 ‘기능적’으로 결합한 것이므로 대외적 권한인 외교권과 군사권은 여전히 결합국가에 보유된다. 이 국가연합은 결합국가가 주권국가로서의 법인격을 유지하면서 공통과제를 수행하는 점에서 (비록 단일국가는 아니지만)단일적인 주권적 권력을 행사하는 연방국가와 다르다. 그러므로 각 결합국가간에 공통되는 정치·경제·사회·문화적 과제를 처리하기 위한 공동중앙조직이 존재한다.
이 국가연합은 연방국가로의 이행과정에서 일시적으로 존재한 바 있다. 1781년~1787년까지의 ‘북미연합’, 1815년~1848년까지의 ‘스위스연합’ 등이 그것이다. 다만 1958년 2월~1961년 9월까지의 이집트와 시리아간 ‘통일아랍공화국’United Arab Republic(UAR)은 해체되어 단일국가로 복귀하였다.
4. 북한의 연방제 통일안의 반통일성
북한의 `남북연방제`는 1960년 8월 14일 최초로 제안된 이래 1973년 ‘고려연방제’, 1980년 ‘고려민주연방공화국’ 이후 1991년 김일성 신년사의 수정된 연방제에서의 국가연합의 성격에 이르기까지 ‘연방’의 강도에 차이가 있을 뿐 줄기차게 ‘연방제’ 통일을 내세우고 있다. 하지만 이는 형식일 뿐 실제 내용은 우리의 반공정책과 국가보안법 폐지, 남한정권 퇴진 및 인민정권으로의 교체, 남한을 제외한 ‘북미(北美)’간 평화협정, 주한미군 철수와 외세 없는 남북총선거, 남북한 정부 존속, 최고민족회의 구성과 과도적 연방제, 통일이라는 프로그램을 가지런히 제시하고 있다.
결국 이들의 말대로 북한의 사회주의 독재체제와 대한민국의 자유민주주의 자본주의 체제는 원래대로 두고서 연방제로 통합하겠다는 것은 대한민국을 실질적으로 해체하고 형식만 남은 남한을 자기들이 통합하겠다는 정치적 사기극이다. 형식만 남은 대한민국과 그 체제를 그대로 온존한 조선민주주의인민공화국을 지방정부로 하고 그 위에 상방(上邦)인 슈퍼스트럭처(super structure)성격의 최고민족회의 등의 중앙기구를 만들고 이를 북한이 장악하여 한국을 적화하겠다는 등, 말이 연방제통일이지 북한이 주도하는 적화통일의 전략에 다름 아니다.
실제 1973년 출간된 `북한정치사전`(1973, 313-134면)은 연방제를 민족문제해결의 중요한 수단의 하나로 보고 있으며, `민족 및 식민체계 7항`에서는 "민족 내에 있는 공산주의적 요소가 민족사회를 지배할 수 있도록 통일된 세력이 되기까지의 과도적인 정치 조직으로 연방제가 필요하다고 하는 것이다.
그럼에도 불구하고 우리의 제6공화국 출범 후 1989년 9월 11일 제안된 ‘한민족공동체통일방안’은 통일국가가 실현될 때까지의 중간과정인 ‘남북연합’을 형성하고 이를 위한 ‘민족공동체헌장’ 제정을 내용으로 하는 일종의 국가연합적 연방제로 맞장구치고 있으며, 그 결정판이 6·15선언이고 남북정상회담이고 낮은 단계의 연방제이다.
북한이 연방제통일로 일관되게 강조하고자 하는 것이 연방국가의 대외적인 단일 주권성이다. 이는 연방제 통일 과정에서의 한국문제가 국제법상 문제가 아닌 국내법상 문제로 축소하면서 한반도에서의 무력충돌을 전쟁이 아닌 내란으로 보고자 하는 것이다. 이를 보면 우리의 통일론이 얼마나 안이한 자세로 기초되고 있는가를 알 수 있을 것이다.
5. 연방제 통일론은 국가변란을 도모하겠다는 뜻
헌법 제1조 제1항의 ‘대한민국’은 ‘대한민국임시정부’의 법통을 이은(헌법전문) ‘한반도’(헌법 제3조)에서 유일합법정부를 지니는 국가의 명칭이다. 이 대한민국은 군주국이 아닌 민주공화국으로서 민주주의를 지향하는 자본주의사회에 기반을 둔 법치주의국가다. 대한민국은 국민전체가 주권을 보유하는 국가로서, 국민의 일부나 특정 계급이 주권을 지니는 노농주권(勞農主權) 내지 계급주권을 부인한다. 그 점이 “조선민주주의 ‘人民’ 공화국”이라고 칭하는 북한과의 근본적 차이를 이룬다.
그러므로 “대한민국은 민주공화국”라는 이 규정은 헌법개정의 한계를 이루는 근본규범이기에 그 임의적·자의적 변동은 국가의 변란(變亂)이 된다. 大法院 1966.4.21, 66도152 판결은 이미 국가보안법 제1조에서 말하는 ‘국가를 변란한다’ 함은 자유민주주의에 입각한 헌법상의 제도 즉 국가형태에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정, 주권의 소재에 관한 규정, 권력의 분립에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정 등으로 표상된 대한민국의 정치적 조직을 불법으로 파괴하는 것을 의미한다고 언명한 것이다.
연방제통일론은 결국 국가의 변란을 도모하겠다는 의사표시인 것이다.
姜 京 根(숭실대 법대 교수·헌법학) E-mail: kkkang@ssu.ac.kr
http://www.freedomkorea.org/ (자유지식인선언 홈페지) 06-03-02
<관련 미가608 메시지>
http://www.micah608.com/5-1-25-intelligentsia.htm
http://www.micah608.com/5-9-6-fearful-day.htm
http://www.micah608.com/6-2-22-conspiracy-unification.htm
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연방제 통일론은 대한민국의 정통성을 부인하는 위헌
1. 정치적·이념적 통일론으로서의 연방제 통일론
한반도라는 지리적 공간에 자리한 정치적 이질 집단이 하나의 민족이라 부르면서 공생한 지 50여 년이 넘었다. 본래 하나의 민족이고 하나였으니 하나로 합쳐야 한다는 당위의 통일론은 이제 이념화되었다. 정치화된 통일론 앞에 법치국가적 민주주의에 기초하는 국민의 통일론은 발붙이기 어렵게 되었다.
정치적·이념적 통일론은 보통 항상 통일 ‘프로그램’을 내놓아 사람들의 마음을 산다. 실재(實在)를 초월한 허구를 ‘계획’이라는 이름으로 포장하여 가상의 꿈을 주기도 했다. 하지만 이는 인위적 조종(操縱)의 결과물이다. 문제는 인위적 조종은 이를 현실화 할 수 있는 능력과 힘을 가진 사람이나 집단에 의해서 가능하다는 점에 있다.
대한민국의 통일의 정책과 결정의 과정도 그러하다. 인위적 조종이나 집단 최면의 수단으로 이용될 가능성은 법치국가적 지향으로서의 ‘국민에 의한’ 제도화된 통일의 과정과 귀결을 숨죽이게 한다. 한반도 통일을 위해서나 대한민국의 헌법적 정체성을 위해서나 불행한 일이 아닐 수 없다.
그 대표적인 경우가 이른바 ‘연방제’ 통일론이다. 이는 법치국가적 통일의 정책이나 결정의 과정이 아니라 정치적·이념적 통일론이다. 연방국가적 통일, 낮은 단계의 연방제 통일 등과 동조 세력들의 인위적 조종물인 이 통일론은 대한민국헌법과 대한민국의 정체성에 반하는 허구에 불과하다.
연방제 통일론이 왜 헌법에 반하는가를 대한민국헌법이 보고 있는 통일의 주체와 과정과 귀결을 보고, 또한 연방제가 무엇인지를 중심으로 언급한다.
2. 대한민국헌법이 상정하는 통일
우리 헌법이 상정하는 통일은 대한민국과 북한의 통일이 아니라 대한민국에 북한(조선민주주의인민공화국)이 통합되는 과정과 귀결을 일컫는다. 그것이 대한민국헌법 제3조와 제4조의 명제다. 통일은 헌법의 명제로되 어떠한 통일이든 다 되는 것이 아니라, 한반도에서 유일 합법정부인 대한민국이 주체가 되어 불법점거단체인 북한을 자유민주주의 이념 및 평화적으로 통합하는 그것이어야 한다.
헌법 제4조는 “대한민국은 통일을 지향하며”라 하여 통일의 주체가 대한민국임을 표명하고, 헌법전문에서는 “대한국민은 … 평화적 통일의 사명에 입각하여” 통일을 한다고 규정한다. 헌법제정의 원천적 권력의 소지자인 “대한국민”이 주도하여 “대한민국”에 북한이 주권적으로 통합되는 것, 군사분계선이북지역인 미수복지역에 대한 대한민국 주권의 잠재적 지배를 현재화(顯在化)하여 하나의 주권국가를 형성하는 것, 한반도의 남과 북에 존재하는 이질적 규범질서를 대한민국의 헌법질서로 통합하는 과정과 귀결이 통일의 헌법적 의미이다.
‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서’라는 헌법 제3조의 영토 조항 역시 북한이 아니라 ‘대한민국’만이 한반도에서 유일합법정부로서 그 주권적 권력은 한반도 전역에 미치지만 분단상태라는 역사적·장소적 한계(그래서 헌법전문은 조국의 평화적 통일을 대한국민의 역사적 사명으로 본다) 때문에 미수복지역인 북위38도선(군사분계선) 이북지역에 대한 현재적(顯在的) 권력의 행사는 제한되고 규범적·잠재적으로만 미칠 뿐인 상태를 제거하여 원상회복코자 하는 것이 통일의 ‘주권적 통합’의 의미다.
통일국가는 국가의 존립조건인 국민, 영토, 주권이 하나로 통합된 국민국가, 영토고권국가, 주권국가로서 주권의 권력적 통합(헌법 제3조, 제4조), 국민의 문화적 통합(헌법 제9조), 영토의 지리적 통합(헌법 제3조)으로 통일이 된 헌법국가이다. 한(韓)민족, 하나의 민족이 하나의 국가로 통합되는 것을 의미하는 것이 아니다. ‘국민’은 ‘민족’이 아니다. 법적으로 달리 취급되는 개념이다. 헌법은 ‘국민국가’를 규정하지 ‘민족국가’를 상정한 것은 아니다. 헌법전문 및 제1조 제2항 등에 근거하는 국민주권주의는 국민공동체에 기초하는 개념이며 ‘대한국민’이 ‘평화통일의 역사적 사명’(헌법전문)을 지는 것이지 ‘한민족’이 그러한 것은 아니다.
결국 헌법 제3조 영토조항과 제4조 통일조항을 전제로 하는 한, 통일은 국민주권주의적 통합이어야 한다(헌법 제1조제2항 참조). 그것은 민주공화국인 대한민국(동조제1항)의 주권에 의한 북한의 통합을 의미한다. 또한 통일은 자유민주적 기본질서(헌법전문, 헌법 제4조, 제8조제4항 등), 복수정당제도(헌법 제8조제1항), 사소유권제도(헌법 제23조제1항) 등을 지향하는 자유민주주의적 통합이어야 한다. 이에 반하는 인민민주주의의 민주집중제, 일당독재, 생산수단국유제 등을 규정한 북한사회주의헌법과 함께 가는 통일은 헌법이 예정한 바가 아니다.
그리하여 결국 통일은 단일공화국적 통합이어야 한다(헌법 제1조제1항). 연방국가적 통일은 인정되지 않는다. 연방국가적 통합은 두 법질서가 공존하면서 하나의 법질서로 제도화하는 것인 데, 헌법 제4조는 국가의 정치적 지배체제를 비교하여 얻어지는 ‘국가형태’의 개념상 자유민주적 기본질서를 지향하는 자유민주주의적 통합을 명시하므로, 인민민주주의적 일당독재와 같은 이질적 법질서를 연방국가의 국가적 형태에 넣어 이를 함께 제도화하지 못한다.
憲裁 1990.4.2, 89헌가113 국가보안법 제7조에 대한 위헌심판 합헌결정[판례집2 49-74] 특히 60-61면에서도 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하는 것은 아니고 또 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것도 아니며 오히려 그에 바탕을 둔 통일인 것이다. 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 위하여 때로는 북한을 정치적 실체로 인정함도 불가피하게 되지만 이는 순수한 동포애의 발휘로서 서로 도와주는 일, 체제문제와 관계없이 협력하는 일에 한하는 것임을 밝히고 있다.
그리하여 대한민국은 국가의 기초를 이루는 사회의 기반구조에 따른 국가의 성격인 ‘국가형식’에서 볼 때 사회의 지배적 생산양식을 사적 소유에 기초하는 ‘자본주의’ 국가이지 북한과 같이 집단적 소유에 기초하는 ‘사회주의’ 국가 내지 공산주의국가 또는 조합국가가 아니다. 그 점에서도 연방국가적 통일은 인정될 수 없다.
그렇다면 연방제란 무엇이기에 연방제 통일은 대한민국의 정통성에 반하는 위헌이라는 것인가.
3. 연방제의 헌법적 의미
보통 대한민국과 같은 ‘단일국가’는 대내외적 독립성 즉 주권성을 지니는 단독의 국가이다. 그래서 각기 주권을 지니는 복수의 구성국가 또는 결합국가를 전제로 하는 ‘연방국가’ 또는 ‘국가연합’과 다르다.
단일국가는 하나의 성문헌법을 지닌 국가이다. 그래서 연방과 구성국가가 각자의 성문헌법을 지니지만 연방의 헌법이 구성국가와 구성원들 전체에 효력을 미치는 연방국가와 다르다. 또한 결합국가는 여전히 각각의 성문헌법을 지닐 뿐 공동의 중앙조직이 독자의 헌법을 가지는 것은 아닌 국가연합과도 다르다. 그리하여 연방국가는 단일헌법 및 양원제 의회를 특징으로 하지만 국가연합은 연합조약, 복수헌법, 연합의회 등을 지닌다.
연방제 통일론에서 말하는 연방국가(Federation)는 복수의 구성국가가 대내외적 주권성을 포기하고 헌법적(주권적)으로 결합한 독립한 주권국가다. 복수의 구성국가가 연방국가에 주권을 이양하는 점에서 처음부터 대내외적 주권을 지니는 하나의 국가인 ‘단일국가’와 다르며, 헌법적·주권적 결합인 점에서 그 각 결합국가가 국제법적(조약의) 권한·책무만 질 뿐 대내외적 독립성과 결정권은 여전히 지니는 국제법(조약)상 국가결합인 ‘국가연합’과 다르다.
즉 연방국가의 주권은 전체국가인 연방국가만 보유하고 연방정부(중앙정부)가 구성국가와 구성원들을 직접 구속하여 권력을 행사한다. 중앙정부는 외교, 군사권을 지니며 구성국가는 대내적 독립성 즉 국가 내 문제의 결정권인 통치권을 행사할 수 있을 뿐이다. 이러한 연방국가는 미국(1778년~1787년까지는 국가연합, 1787년 연방헌법제정 이후는 연방국가), 스위스(1845년~1848년까지는 국가연합, 1848년 연방헌법 이후는 연방국가), 독일(1815년~비스마르크 통일시까지 국가연합, 1871년 이후는 연방국가), 캐나다 등을 들 수 있는 바, 한반도 통일의 과정으로서 또는 결과로서의 연방국가론은 특이한 점이 있다.
통일 논의로서 논의되는 또 하나가 낮은 단계의 연방제인 바 이는 법적으로 보면 국가연합적 통일론이라 할 수 있다.
국가연합(Confederation)은 복수의 주권국가가 각자의 주권을 지니면서 국제법(조약)상 결합한 연합체이다. 국가연합은 대내외적 주권은 결합국가가 여전히 보유하므로 국가평등원칙은 유지하며, 그 결합은 대외적 국무처리를 위하여 ‘기능적’으로 결합한 것이므로 대외적 권한인 외교권과 군사권은 여전히 결합국가에 보유된다. 이 국가연합은 결합국가가 주권국가로서의 법인격을 유지하면서 공통과제를 수행하는 점에서 (비록 단일국가는 아니지만)단일적인 주권적 권력을 행사하는 연방국가와 다르다. 그러므로 각 결합국가간에 공통되는 정치·경제·사회·문화적 과제를 처리하기 위한 공동중앙조직이 존재한다.
이 국가연합은 연방국가로의 이행과정에서 일시적으로 존재한 바 있다. 1781년~1787년까지의 ‘북미연합’, 1815년~1848년까지의 ‘스위스연합’ 등이 그것이다. 다만 1958년 2월~1961년 9월까지의 이집트와 시리아간 ‘통일아랍공화국’United Arab Republic(UAR)은 해체되어 단일국가로 복귀하였다.
4. 북한의 연방제 통일안의 반통일성
북한의 `남북연방제`는 1960년 8월 14일 최초로 제안된 이래 1973년 ‘고려연방제’, 1980년 ‘고려민주연방공화국’ 이후 1991년 김일성 신년사의 수정된 연방제에서의 국가연합의 성격에 이르기까지 ‘연방’의 강도에 차이가 있을 뿐 줄기차게 ‘연방제’ 통일을 내세우고 있다. 하지만 이는 형식일 뿐 실제 내용은 우리의 반공정책과 국가보안법 폐지, 남한정권 퇴진 및 인민정권으로의 교체, 남한을 제외한 ‘북미(北美)’간 평화협정, 주한미군 철수와 외세 없는 남북총선거, 남북한 정부 존속, 최고민족회의 구성과 과도적 연방제, 통일이라는 프로그램을 가지런히 제시하고 있다.
결국 이들의 말대로 북한의 사회주의 독재체제와 대한민국의 자유민주주의 자본주의 체제는 원래대로 두고서 연방제로 통합하겠다는 것은 대한민국을 실질적으로 해체하고 형식만 남은 남한을 자기들이 통합하겠다는 정치적 사기극이다. 형식만 남은 대한민국과 그 체제를 그대로 온존한 조선민주주의인민공화국을 지방정부로 하고 그 위에 상방(上邦)인 슈퍼스트럭처(super structure)성격의 최고민족회의 등의 중앙기구를 만들고 이를 북한이 장악하여 한국을 적화하겠다는 등, 말이 연방제통일이지 북한이 주도하는 적화통일의 전략에 다름 아니다.
실제 1973년 출간된 `북한정치사전`(1973, 313-134면)은 연방제를 민족문제해결의 중요한 수단의 하나로 보고 있으며, `민족 및 식민체계 7항`에서는 "민족 내에 있는 공산주의적 요소가 민족사회를 지배할 수 있도록 통일된 세력이 되기까지의 과도적인 정치 조직으로 연방제가 필요하다고 하는 것이다.
그럼에도 불구하고 우리의 제6공화국 출범 후 1989년 9월 11일 제안된 ‘한민족공동체통일방안’은 통일국가가 실현될 때까지의 중간과정인 ‘남북연합’을 형성하고 이를 위한 ‘민족공동체헌장’ 제정을 내용으로 하는 일종의 국가연합적 연방제로 맞장구치고 있으며, 그 결정판이 6·15선언이고 남북정상회담이고 낮은 단계의 연방제이다.
북한이 연방제통일로 일관되게 강조하고자 하는 것이 연방국가의 대외적인 단일 주권성이다. 이는 연방제 통일 과정에서의 한국문제가 국제법상 문제가 아닌 국내법상 문제로 축소하면서 한반도에서의 무력충돌을 전쟁이 아닌 내란으로 보고자 하는 것이다. 이를 보면 우리의 통일론이 얼마나 안이한 자세로 기초되고 있는가를 알 수 있을 것이다.
5. 연방제 통일론은 국가변란을 도모하겠다는 뜻
헌법 제1조 제1항의 ‘대한민국’은 ‘대한민국임시정부’의 법통을 이은(헌법전문) ‘한반도’(헌법 제3조)에서 유일합법정부를 지니는 국가의 명칭이다. 이 대한민국은 군주국이 아닌 민주공화국으로서 민주주의를 지향하는 자본주의사회에 기반을 둔 법치주의국가다. 대한민국은 국민전체가 주권을 보유하는 국가로서, 국민의 일부나 특정 계급이 주권을 지니는 노농주권(勞農主權) 내지 계급주권을 부인한다. 그 점이 “조선민주주의 ‘人民’ 공화국”이라고 칭하는 북한과의 근본적 차이를 이룬다.
그러므로 “대한민국은 민주공화국”라는 이 규정은 헌법개정의 한계를 이루는 근본규범이기에 그 임의적·자의적 변동은 국가의 변란(變亂)이 된다. 大法院 1966.4.21, 66도152 판결은 이미 국가보안법 제1조에서 말하는 ‘국가를 변란한다’ 함은 자유민주주의에 입각한 헌법상의 제도 즉 국가형태에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정, 주권의 소재에 관한 규정, 권력의 분립에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정 등으로 표상된 대한민국의 정치적 조직을 불법으로 파괴하는 것을 의미한다고 언명한 것이다.
연방제통일론은 결국 국가의 변란을 도모하겠다는 의사표시인 것이다.
姜 京 根(숭실대 법대 교수·헌법학) E-mail: kkkang@ssu.ac.kr
http://www.freedomkorea.org/ (자유지식인선언 홈페지) 06-03-02
<관련 미가608 메시지>
http://www.micah608.com/5-1-25-intelligentsia.htm
http://www.micah608.com/5-9-6-fearful-day.htm
http://www.micah608.com/6-2-22-conspiracy-unification.htm
1. 정치적·이념적 통일론으로서의 연방제 통일론
한반도라는 지리적 공간에 자리한 정치적 이질 집단이 하나의 민족이라 부르면서 공생한 지 50여 년이 넘었다. 본래 하나의 민족이고 하나였으니 하나로 합쳐야 한다는 당위의 통일론은 이제 이념화되었다. 정치화된 통일론 앞에 법치국가적 민주주의에 기초하는 국민의 통일론은 발붙이기 어렵게 되었다.
정치적·이념적 통일론은 보통 항상 통일 ‘프로그램’을 내놓아 사람들의 마음을 산다. 실재(實在)를 초월한 허구를 ‘계획’이라는 이름으로 포장하여 가상의 꿈을 주기도 했다. 하지만 이는 인위적 조종(操縱)의 결과물이다. 문제는 인위적 조종은 이를 현실화 할 수 있는 능력과 힘을 가진 사람이나 집단에 의해서 가능하다는 점에 있다.
대한민국의 통일의 정책과 결정의 과정도 그러하다. 인위적 조종이나 집단 최면의 수단으로 이용될 가능성은 법치국가적 지향으로서의 ‘국민에 의한’ 제도화된 통일의 과정과 귀결을 숨죽이게 한다. 한반도 통일을 위해서나 대한민국의 헌법적 정체성을 위해서나 불행한 일이 아닐 수 없다.
그 대표적인 경우가 이른바 ‘연방제’ 통일론이다. 이는 법치국가적 통일의 정책이나 결정의 과정이 아니라 정치적·이념적 통일론이다. 연방국가적 통일, 낮은 단계의 연방제 통일 등과 동조 세력들의 인위적 조종물인 이 통일론은 대한민국헌법과 대한민국의 정체성에 반하는 허구에 불과하다.
연방제 통일론이 왜 헌법에 반하는가를 대한민국헌법이 보고 있는 통일의 주체와 과정과 귀결을 보고, 또한 연방제가 무엇인지를 중심으로 언급한다.
2. 대한민국헌법이 상정하는 통일
우리 헌법이 상정하는 통일은 대한민국과 북한의 통일이 아니라 대한민국에 북한(조선민주주의인민공화국)이 통합되는 과정과 귀결을 일컫는다. 그것이 대한민국헌법 제3조와 제4조의 명제다. 통일은 헌법의 명제로되 어떠한 통일이든 다 되는 것이 아니라, 한반도에서 유일 합법정부인 대한민국이 주체가 되어 불법점거단체인 북한을 자유민주주의 이념 및 평화적으로 통합하는 그것이어야 한다.
헌법 제4조는 “대한민국은 통일을 지향하며”라 하여 통일의 주체가 대한민국임을 표명하고, 헌법전문에서는 “대한국민은 … 평화적 통일의 사명에 입각하여” 통일을 한다고 규정한다. 헌법제정의 원천적 권력의 소지자인 “대한국민”이 주도하여 “대한민국”에 북한이 주권적으로 통합되는 것, 군사분계선이북지역인 미수복지역에 대한 대한민국 주권의 잠재적 지배를 현재화(顯在化)하여 하나의 주권국가를 형성하는 것, 한반도의 남과 북에 존재하는 이질적 규범질서를 대한민국의 헌법질서로 통합하는 과정과 귀결이 통일의 헌법적 의미이다.
‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서’라는 헌법 제3조의 영토 조항 역시 북한이 아니라 ‘대한민국’만이 한반도에서 유일합법정부로서 그 주권적 권력은 한반도 전역에 미치지만 분단상태라는 역사적·장소적 한계(그래서 헌법전문은 조국의 평화적 통일을 대한국민의 역사적 사명으로 본다) 때문에 미수복지역인 북위38도선(군사분계선) 이북지역에 대한 현재적(顯在的) 권력의 행사는 제한되고 규범적·잠재적으로만 미칠 뿐인 상태를 제거하여 원상회복코자 하는 것이 통일의 ‘주권적 통합’의 의미다.
통일국가는 국가의 존립조건인 국민, 영토, 주권이 하나로 통합된 국민국가, 영토고권국가, 주권국가로서 주권의 권력적 통합(헌법 제3조, 제4조), 국민의 문화적 통합(헌법 제9조), 영토의 지리적 통합(헌법 제3조)으로 통일이 된 헌법국가이다. 한(韓)민족, 하나의 민족이 하나의 국가로 통합되는 것을 의미하는 것이 아니다. ‘국민’은 ‘민족’이 아니다. 법적으로 달리 취급되는 개념이다. 헌법은 ‘국민국가’를 규정하지 ‘민족국가’를 상정한 것은 아니다. 헌법전문 및 제1조 제2항 등에 근거하는 국민주권주의는 국민공동체에 기초하는 개념이며 ‘대한국민’이 ‘평화통일의 역사적 사명’(헌법전문)을 지는 것이지 ‘한민족’이 그러한 것은 아니다.
결국 헌법 제3조 영토조항과 제4조 통일조항을 전제로 하는 한, 통일은 국민주권주의적 통합이어야 한다(헌법 제1조제2항 참조). 그것은 민주공화국인 대한민국(동조제1항)의 주권에 의한 북한의 통합을 의미한다. 또한 통일은 자유민주적 기본질서(헌법전문, 헌법 제4조, 제8조제4항 등), 복수정당제도(헌법 제8조제1항), 사소유권제도(헌법 제23조제1항) 등을 지향하는 자유민주주의적 통합이어야 한다. 이에 반하는 인민민주주의의 민주집중제, 일당독재, 생산수단국유제 등을 규정한 북한사회주의헌법과 함께 가는 통일은 헌법이 예정한 바가 아니다.
그리하여 결국 통일은 단일공화국적 통합이어야 한다(헌법 제1조제1항). 연방국가적 통일은 인정되지 않는다. 연방국가적 통합은 두 법질서가 공존하면서 하나의 법질서로 제도화하는 것인 데, 헌법 제4조는 국가의 정치적 지배체제를 비교하여 얻어지는 ‘국가형태’의 개념상 자유민주적 기본질서를 지향하는 자유민주주의적 통합을 명시하므로, 인민민주주의적 일당독재와 같은 이질적 법질서를 연방국가의 국가적 형태에 넣어 이를 함께 제도화하지 못한다.
憲裁 1990.4.2, 89헌가113 국가보안법 제7조에 대한 위헌심판 합헌결정[판례집2 49-74] 특히 60-61면에서도 통일은 대한민국의 존립과 안전을 부정하는 것은 아니고 또 자유민주적 기본질서에 위해를 주는 것도 아니며 오히려 그에 바탕을 둔 통일인 것이다. 자유민주적 기본질서에 입각한 통일을 위하여 때로는 북한을 정치적 실체로 인정함도 불가피하게 되지만 이는 순수한 동포애의 발휘로서 서로 도와주는 일, 체제문제와 관계없이 협력하는 일에 한하는 것임을 밝히고 있다.
그리하여 대한민국은 국가의 기초를 이루는 사회의 기반구조에 따른 국가의 성격인 ‘국가형식’에서 볼 때 사회의 지배적 생산양식을 사적 소유에 기초하는 ‘자본주의’ 국가이지 북한과 같이 집단적 소유에 기초하는 ‘사회주의’ 국가 내지 공산주의국가 또는 조합국가가 아니다. 그 점에서도 연방국가적 통일은 인정될 수 없다.
그렇다면 연방제란 무엇이기에 연방제 통일은 대한민국의 정통성에 반하는 위헌이라는 것인가.
3. 연방제의 헌법적 의미
보통 대한민국과 같은 ‘단일국가’는 대내외적 독립성 즉 주권성을 지니는 단독의 국가이다. 그래서 각기 주권을 지니는 복수의 구성국가 또는 결합국가를 전제로 하는 ‘연방국가’ 또는 ‘국가연합’과 다르다.
단일국가는 하나의 성문헌법을 지닌 국가이다. 그래서 연방과 구성국가가 각자의 성문헌법을 지니지만 연방의 헌법이 구성국가와 구성원들 전체에 효력을 미치는 연방국가와 다르다. 또한 결합국가는 여전히 각각의 성문헌법을 지닐 뿐 공동의 중앙조직이 독자의 헌법을 가지는 것은 아닌 국가연합과도 다르다. 그리하여 연방국가는 단일헌법 및 양원제 의회를 특징으로 하지만 국가연합은 연합조약, 복수헌법, 연합의회 등을 지닌다.
연방제 통일론에서 말하는 연방국가(Federation)는 복수의 구성국가가 대내외적 주권성을 포기하고 헌법적(주권적)으로 결합한 독립한 주권국가다. 복수의 구성국가가 연방국가에 주권을 이양하는 점에서 처음부터 대내외적 주권을 지니는 하나의 국가인 ‘단일국가’와 다르며, 헌법적·주권적 결합인 점에서 그 각 결합국가가 국제법적(조약의) 권한·책무만 질 뿐 대내외적 독립성과 결정권은 여전히 지니는 국제법(조약)상 국가결합인 ‘국가연합’과 다르다.
즉 연방국가의 주권은 전체국가인 연방국가만 보유하고 연방정부(중앙정부)가 구성국가와 구성원들을 직접 구속하여 권력을 행사한다. 중앙정부는 외교, 군사권을 지니며 구성국가는 대내적 독립성 즉 국가 내 문제의 결정권인 통치권을 행사할 수 있을 뿐이다. 이러한 연방국가는 미국(1778년~1787년까지는 국가연합, 1787년 연방헌법제정 이후는 연방국가), 스위스(1845년~1848년까지는 국가연합, 1848년 연방헌법 이후는 연방국가), 독일(1815년~비스마르크 통일시까지 국가연합, 1871년 이후는 연방국가), 캐나다 등을 들 수 있는 바, 한반도 통일의 과정으로서 또는 결과로서의 연방국가론은 특이한 점이 있다.
통일 논의로서 논의되는 또 하나가 낮은 단계의 연방제인 바 이는 법적으로 보면 국가연합적 통일론이라 할 수 있다.
국가연합(Confederation)은 복수의 주권국가가 각자의 주권을 지니면서 국제법(조약)상 결합한 연합체이다. 국가연합은 대내외적 주권은 결합국가가 여전히 보유하므로 국가평등원칙은 유지하며, 그 결합은 대외적 국무처리를 위하여 ‘기능적’으로 결합한 것이므로 대외적 권한인 외교권과 군사권은 여전히 결합국가에 보유된다. 이 국가연합은 결합국가가 주권국가로서의 법인격을 유지하면서 공통과제를 수행하는 점에서 (비록 단일국가는 아니지만)단일적인 주권적 권력을 행사하는 연방국가와 다르다. 그러므로 각 결합국가간에 공통되는 정치·경제·사회·문화적 과제를 처리하기 위한 공동중앙조직이 존재한다.
이 국가연합은 연방국가로의 이행과정에서 일시적으로 존재한 바 있다. 1781년~1787년까지의 ‘북미연합’, 1815년~1848년까지의 ‘스위스연합’ 등이 그것이다. 다만 1958년 2월~1961년 9월까지의 이집트와 시리아간 ‘통일아랍공화국’United Arab Republic(UAR)은 해체되어 단일국가로 복귀하였다.
4. 북한의 연방제 통일안의 반통일성
북한의 `남북연방제`는 1960년 8월 14일 최초로 제안된 이래 1973년 ‘고려연방제’, 1980년 ‘고려민주연방공화국’ 이후 1991년 김일성 신년사의 수정된 연방제에서의 국가연합의 성격에 이르기까지 ‘연방’의 강도에 차이가 있을 뿐 줄기차게 ‘연방제’ 통일을 내세우고 있다. 하지만 이는 형식일 뿐 실제 내용은 우리의 반공정책과 국가보안법 폐지, 남한정권 퇴진 및 인민정권으로의 교체, 남한을 제외한 ‘북미(北美)’간 평화협정, 주한미군 철수와 외세 없는 남북총선거, 남북한 정부 존속, 최고민족회의 구성과 과도적 연방제, 통일이라는 프로그램을 가지런히 제시하고 있다.
결국 이들의 말대로 북한의 사회주의 독재체제와 대한민국의 자유민주주의 자본주의 체제는 원래대로 두고서 연방제로 통합하겠다는 것은 대한민국을 실질적으로 해체하고 형식만 남은 남한을 자기들이 통합하겠다는 정치적 사기극이다. 형식만 남은 대한민국과 그 체제를 그대로 온존한 조선민주주의인민공화국을 지방정부로 하고 그 위에 상방(上邦)인 슈퍼스트럭처(super structure)성격의 최고민족회의 등의 중앙기구를 만들고 이를 북한이 장악하여 한국을 적화하겠다는 등, 말이 연방제통일이지 북한이 주도하는 적화통일의 전략에 다름 아니다.
실제 1973년 출간된 `북한정치사전`(1973, 313-134면)은 연방제를 민족문제해결의 중요한 수단의 하나로 보고 있으며, `민족 및 식민체계 7항`에서는 "민족 내에 있는 공산주의적 요소가 민족사회를 지배할 수 있도록 통일된 세력이 되기까지의 과도적인 정치 조직으로 연방제가 필요하다고 하는 것이다.
그럼에도 불구하고 우리의 제6공화국 출범 후 1989년 9월 11일 제안된 ‘한민족공동체통일방안’은 통일국가가 실현될 때까지의 중간과정인 ‘남북연합’을 형성하고 이를 위한 ‘민족공동체헌장’ 제정을 내용으로 하는 일종의 국가연합적 연방제로 맞장구치고 있으며, 그 결정판이 6·15선언이고 남북정상회담이고 낮은 단계의 연방제이다.
북한이 연방제통일로 일관되게 강조하고자 하는 것이 연방국가의 대외적인 단일 주권성이다. 이는 연방제 통일 과정에서의 한국문제가 국제법상 문제가 아닌 국내법상 문제로 축소하면서 한반도에서의 무력충돌을 전쟁이 아닌 내란으로 보고자 하는 것이다. 이를 보면 우리의 통일론이 얼마나 안이한 자세로 기초되고 있는가를 알 수 있을 것이다.
5. 연방제 통일론은 국가변란을 도모하겠다는 뜻
헌법 제1조 제1항의 ‘대한민국’은 ‘대한민국임시정부’의 법통을 이은(헌법전문) ‘한반도’(헌법 제3조)에서 유일합법정부를 지니는 국가의 명칭이다. 이 대한민국은 군주국이 아닌 민주공화국으로서 민주주의를 지향하는 자본주의사회에 기반을 둔 법치주의국가다. 대한민국은 국민전체가 주권을 보유하는 국가로서, 국민의 일부나 특정 계급이 주권을 지니는 노농주권(勞農主權) 내지 계급주권을 부인한다. 그 점이 “조선민주주의 ‘人民’ 공화국”이라고 칭하는 북한과의 근본적 차이를 이룬다.
그러므로 “대한민국은 민주공화국”라는 이 규정은 헌법개정의 한계를 이루는 근본규범이기에 그 임의적·자의적 변동은 국가의 변란(變亂)이 된다. 大法院 1966.4.21, 66도152 판결은 이미 국가보안법 제1조에서 말하는 ‘국가를 변란한다’ 함은 자유민주주의에 입각한 헌법상의 제도 즉 국가형태에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정, 주권의 소재에 관한 규정, 권력의 분립에 관한 규정, 의회제도에 관한 규정 등으로 표상된 대한민국의 정치적 조직을 불법으로 파괴하는 것을 의미한다고 언명한 것이다.
연방제통일론은 결국 국가의 변란을 도모하겠다는 의사표시인 것이다.
姜 京 根(숭실대 법대 교수·헌법학) E-mail: kkkang@ssu.ac.kr
http://www.freedomkorea.org/ (자유지식인선언 홈페지) 06-03-02
<관련 미가608 메시지>
http://www.micah608.com/5-1-25-intelligentsia.htm
http://www.micah608.com/5-9-6-fearful-day.htm
http://www.micah608.com/6-2-22-conspiracy-unification.htm
